MINISTERO DELL'INTERNO - COMUNICATO - Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di Coordinamento per l'Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 | Periti.info

MINISTERO DELL’INTERNO – COMUNICATO – Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di Coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009

MINISTERO DELL'INTERNO - COMUNICATO - Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di Coordinamento per l'Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile, con estensione delle prescrizioni gia' indicate nelle linee guida dell'8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010 anche ai soggetti privati a cui sono riconosciuti contributi di cui alle OO.PP.CC.MM. del 6 giugno 2009, n. 3779, del 9 luglio 2009 n. 3790 e del 15 agosto 2009 n. 3803. (10A15677) (GU n. 305 del 31-12-2010 )

MINISTERO DELL’INTERNO

COMUNICATO

Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di
Coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi
dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39,
convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi
urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici
nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi
urgenti di protezione civile, con estensione delle prescrizioni gia’
indicate nelle linee guida dell’8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010
anche ai soggetti privati a cui sono riconosciuti contributi di cui
alle OO.PP.CC.MM. del 6 giugno 2009, n. 3779, del 9 luglio 2009 n.
3790 e del 15 agosto 2009 n. 3803. (10A15677)

Premessa

1. Come e’ noto, le linee guida del 12 agosto 2010, adottate da
questo Comitato, relative alla fase della “ricostruzione pesante” in
Abruzzo, contengono gia’ alcuni cenni al problema dei controlli
antimafia concernenti gli interventi di riabilitazione o di
ricostruzione di edifici privati. Tuttavia, in quel documento se ne
parla in un’ottica del tutto particolare, sottolineando come tali
interventi, nel caso previsto, ad esempio, dall’articolo 7 del
decreto n. 3 del 9 marzo 2010, adottato dal Presidente della Regione
Abruzzo, Commissario delegato per la ricostruzione, risultino talora
interessati da specifiche modalita’ attuative che contemplano
l’individuazione, con procedura ad evidenza pubblica, di un unico
soggetto attuatore, tramite programma integrato, degli interventi
pubblici e privati.
In effetti, una delle problematiche rilevanti rimane l’omogeneita’
dei controlli antimafia, innanzitutto da perseguirsi e realizzarsi
nell’ambito degli interventi che restano affidati alle pubbliche
amministrazioni e, in quanto tali, soggetti alle disposizioni del
codice dei contratti pubblici. Tuttavia, anche per gli interventi
privati, che peraltro risultano, sia pure in diversa misura,
beneficiari dell’apporto di risorse finanziarie pubbliche, ancorche’
non soggetti alla disciplina codicistica, come recentemente chiarito
dal legislatore (cfr. articolo 3-ter del decreto-legge 5 agosto 2010,
convertito dalla legge 1° ottobre 2010, n. 163, Misure urgenti per il
settore dei trasporti e disposizioni in materia finanziaria ), non
viene meno certamente tale esigenza di omogeneita’. Essa, infatti,
muove dal riconosciuto pericolo che l’eventuale sussistenza di zone
d’ombra o, comunque, di forte differenziazione del livello
quali-quantitativo dei controlli, puo’ risultare un punto di
criticita’ del sistema, rappresentando, in definitiva, quella “maglia
larga” attraverso cui potrebbero trovare spazio i tentativi di
inserimento della criminalita’ organizzata. In sintesi, la tenuta del
sistema antimafia nelle opere di ricostruzione in Abruzzo non puo’
certo ammettere che una consistente parte degli interventi – quella a
regime pubblicistico – venga ad essere soggetta ad una serie di
controlli diffusi in chiave antimafia (sulla tracciabilita’ dei
pagamenti e delle attivita’ di cantiere, sulle imprese e sugli
operatori economici coinvolti, selezionati anche con l’ulteriore
strumento delle white-list, ecc.) mentre altra consistente parte
venga ad essere quasi totalmente esclusa da tali meccanismi di
verifica della legalita’. Questa sorta di “doppio regime”, oltre a
costituire in se’, come si e’ detto, una fonte di pericolo,
comprometterebbe in radice l’obiettivo che la governance degli
interventi di ricostruzione si venga invece a ispirare, nelle sue
linee tendenziali, a criteri uniformi di trasparenza, senza i quali,
peraltro, si finirebbero per determinare anche condizioni diverse per
le imprese e gli operatori economici, con possibili disequilibri e
alterazioni della concorrenza, e, dunque, a discapito delle stesse
regole di corretto funzionamento del mercato.
2. In questa prospettiva giova mettere in evidenza come alcuni punti
di riferimento possano in qualche misura gia’ considerarsi contenuti
nelle disposizioni introdotte dal decreto-legge 39/2009, convertito
dalla legge n. 77 del 24 giugno del 2009, relativamente ai controlli
antimafia. Da questo punto di vista innanzitutto si apprezza l’ampio
contenuto della rubrica che introduce le disposizioni dell’articolo
16 del predetto testo normativo, laddove la prevenzione delle
infiltrazioni criminali viene correlata agli “interventi per
l’emergenza e la ricostruzione nella regione Abruzzo”, con evidente
intenzionale riferimento all’intero complesso delle opere in cui
detti interventi si sostanziano nel tempo; ma e’ possibile cogliere
tale intento estensivo ancora piu’ chiaramente anche nel contenuto di
talune specifiche previsioni, per le quali il contenuto precettivo
sembra andare oltre l’area dei contratti pubblici. In questa
direzione si collocano le disposizioni recate dal comma 5
dell’articolo 16 del citato d.l.39/2009, nel testo convertito dalla
legge 77/2009, secondo cui la tracciabilita’ dei flussi finanziari
viene a trovare applicazione anche con riferimento alle erogazioni e
concessioni di provvidenze pubbliche, mentre agli operatori iscritti
negli “elenchi bianchi” di fornitori e prestatori di servizi tenuti
dalle prefetture competenti possono rivolgersi “gli esecutori dei
lavori oggetto del presente decreto”, dizione cosi’ ampia e
omnicomprensiva da ricomprendere ogni tipo di intervento.

La tracciabilita’ finanziaria: quadro ricognitivo delle fattispecie;
gli strumenti di pagamento; l’informazione tracciante; la questione
delle sanzioni

Quadro ricognitivo delle fattispecie

3. Si premette che questo Comitato, per le ragioni esplicitate nelle
linee-guida dell’8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010, ha ritenuto
necessario anticipare l’attuazione di determinate forme di controllo
antimafia che la legge 77/2009, di conversione del d.l. 39/2009,
prevede vengano disciplinate con d.P.C.M.. Tale orientamento lo si e’
affermato dapprima in relazione alla tracciabilita’ dei flussi
finanziari, ed e’ stato in seguito ribadito con riferimento
all’istituzione presso le prefetture di L’Aquila, Teramo e Pescara
delle cosiddette “whitelist”, in cui sono iscritti fornitori e
prestatori di servizi considerati non soggetti a rischio di
inquinamento mafioso.
Con riguardo alla tracciabilita’ finanziaria la presente linea-guida
ter, in coerenza con le rilevate esigenze di uniformita’ complessiva
dei presidi di trasparenza e di legalita’, intende estendere le
prescrizioni gia’ indicate con i precedenti documenti di indirizzo
dell’8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010, anche ai soggetti privati a
cui innanzitutto sono riconosciuti i contributi previsti dalle
OO.P.C.M. del 6 giugno 2009, n. 3779, del 9 luglio 2009, n. 3790, e
del 15 agosto 2009, n. 3803, venendo, per l’effetto, ad interessare
gli interventi di ricostruzione e riparazione (1) degli edifici
classificati con le lettere B, C, ed E, compresi gli interventi
relativi ad immobili gia’ di proprieta’ dell’ATER competente per i
quali l’assegnatario che abbia gia’ riscattato l’alloggio si sia
avvalso per l’esecuzione dell’intervento, ex articolo 2, comma 2,
della citata Ordinanza n. 3803, di soggetto diverso dall’ATER.
———-
(1) Il presente documento e’ tuttavia anche rivolto ai casi
in cui il contributo economico venga utilizzato dal
beneficiario, conformemente all’opzione di cui all’articolo
3, comma 1, lettera a) del d.l. 39/2009, convertito dalla
legge 77/2009, per l’acquisto di una nuova abitazione
sostitutiva dell’abitazione principale andata distrutta.

Si ritiene, inoltre, che le procedure di tracciamento finanziario, in
relazione alle misure solidaristiche previste dall’OPCM del 9 luglio
2009, n. 3789, debbano riguardare anche l’erogazione di contributi
economici previsti in favore: i) dei titolari di attivita’ produttive
(comprese quelle alberghiere) che abbiano subito conseguenze
economiche sfavorevoli per effetto degli eventi sismici; ii) dei
soggetti che esercitano attivita’ sociali, culturali, ricreative e
religiose in relazione agli indennizzi destinati alla riabilitazione
delle strutture adibite allo svolgimento delle attivita’ stesse; iii)
delle imprese aventi ad oggetto la costruzione e la vendita di
edifici da adibire ad uso non abitativo in relazione alla concessione
di indennizzi destinati alla riparazione con miglioramento sismico
delle unita’ abitative danneggiate dagli eventi sismici.
Si osserva come alcune disposizioni delle citate Ordinanze si
facciano carico in qualche modo delle esigenze di trasparenza
finanziaria in quanto prevedono, ad esempio, che il contributo
riconosciuto al privato, qualora sia stata esercitata l’opzione per
la modalita’ del credito d’imposta, compete a condizione che le spese
siano state sostenute – comunque dopo il riconoscimento del
contributo – mediante bonifico bancario o postale e documentate
tramite fattura (si vedano, rispettivamente, l’articolo 3 dell’OPCM
3779, che riguarda gli edifici di tipo B e di tipo C e l’articolo 3
dell’OPCM 3790, relativa agli edifici di tipo E ed F); entrambe le
disposizioni aggiungono che, ai fini del godimento del beneficio, per
le spese di importo inferiore ai 25mila euro i relativi pagamenti
possono essere eseguiti con mezzi anche diversi dal bonifico purche’
tracciabili.
Peraltro risulta che il contributo economico venga in effetti erogato
dall’amministrazione comunale all’interessato e/o all’amministratore
di condominio (soggetto referente per la riparazione delle parti
comuni) con bonifico bancario o postale.
La presente linea-guida muove, tuttavia, dall’esigenza di omogeneita’
evidenziata in premessa e tende, conseguentemente, ad armonizzare ed
ottimizzare le procedure di tracciamento.
In questo quadro, si conferma la necessita’ che il destinatario del
contributo indichi all’amministrazione concedente il conto corrente
bancario o postale dedicato anche in via non esclusiva, salvo che non
opti di acquisire la disponibilita’ del contributo con la modalita’
del credito d’imposta; in quest’ultimo caso, ferme restando le
previsioni contenute nelle menzionate Ordinanze secondo cui il
beneficio e’ soggetto alla condizione che i pagamenti delle spese
siano stati eseguiti a mezzo di bonifico, bancario o postale, le
procedure di tracciamento andranno integrate dalle specifiche
indicazioni che seguiranno e che riguardano, per quanto si e’ detto,
qualsivoglia tipo di contributo economico nell’ambito delle tipologie
mappate.
L’indicazione del conto corrente su cui andra’ disposta l’erogazione
del finanziamento andra’ fatta dall’interessato nella stessa domanda
di richiesta del contributo.
La necessita’ di portare attenzione alla trasparenza finanziaria
delle modalita’ di impiego delle contribuzioni economiche destinate
alla ricostruzione in Abruzzo consegue anche al rilievo assunto dalla
tematica dell’abuso di finanziamenti pubblici sul piano dell’azione
di prevenzione del riciclaggio. In questo senso appare opportuno
richiamare la comunicazione UIF dell’8 luglio 2010, con la quale sono
stati diffusi alle banche e agli altri soggetti destinatari della
comunicazione schemi rappresentativi di comportamenti anomali
nell’operativita’ connessa con la concessione di finanziamenti
pubblici.
Tale comunicazione fa seguito a quella del 13 ottobre 2009,
concernente l’accensione e l’utilizzazione di conti “dedicati” da
parte delle imprese e degli operatori economici che partecipano alla
ricostruzione in Abruzzo, diramata dopo che questo Comitato ha
fornito le prime linee-guida in materia di tracciabilita’
finanziaria.

Gli strumenti di pagamento

4. Quanto agli strumenti di pagamento, occorre tener presente che, a
mente del decreto-legge 12 novembre 2010, n. 187, che ha recentemente
novellato alcune disposizioni dell’articolo 3 della legge 136/2010,
le procedure di tracciamento possono anche prevedere l’utilizzo di
strumenti diversi dal bonifico, bancario o postale, “idonei a
consentire la piena tracciabilita’ delle operazioni.” Ne deriva,
dunque, che occorre prioritariamente definire sul piano
interpretativo quale ulteriore e diverso strumento di pagamento
rispetto al bonifico corrisponda al requisito della “piena
tracciabilita’”.
Questo Comitato, sentiti ABI e UIF, ritiene che il requisito in
questione (che sembra voler indicare, con l’uso dell’aggettivo
“piena”, un quid pluris, un elemento differenziale rispetto alla
semplice tracciabilita’) non sia certamente riducibile al mero
vincolo a non utilizzare il contante (ovvero a comprimere al minimo
le operazioni di siffatto tipo) e, nello stesso tempo, nemmeno possa
considerarsi limitato al concorrente obiettivo di stimolare sistemi
di pagamento che si avvalgano di specifici intermediari abilitati
(rappresentati, nell’ambito del sottosistema antiriciclaggio dei
contratti pubblici, da banche e Poste italiane). Il requisito “della
piena tracciabilita’”, va, dunque, considerato alla stregua
dell’ulteriore necessita’ che i movimenti di denaro – nel caso di
specie, quelli che traggono origine dalla concessione del
finanziamento pubblico – possano essere ricostruiti consentendo
un’effettiva attivita’ di verifica dei flussi, che, peraltro, e’
propria dell’azione antiriciclaggio.
Da questo punto di vista, l’attenzione si sposta, da un lato, sul
grado di flessibilita’ ed adattabilita’ dello strumento di pagamento,
ossia sulla sua capacita’ di veicolare quell’ulteriore informazione
tracciante in grado di risultare del tutto funzionale all’attivita’
ricostruttiva dei flussi (specie in presenza di recentissime
indicazioni legislative che, svincolando la tracciabilita’
dall’obbligo di accensione di conti dedicati in via esclusiva,
rendono possibile la compresenza, sul conto indicato dall’operatore
economico, di movimentazioni finanziarie anche estranee); dall’altro,
sulla congiunta necessita che non venga dispersa l’informazione
finanziaria identificativa del contratto o del finanziamento pubblico
a cui e’ correlata ogni singola movimentazione di denaro soggetta a
tracciabilita’; il che implica la necessita’ che l’intermediario
finanziario sia in grado di registrare e conservare nel proprio
sistema tale informazione onde renderla accessibile ed esibirla a
richiesta degli organismi deputati ai controlli.
L’individuazione di strumenti di pagamento alternativi al bonifico
resta, pertanto, condizionata dal soddisfacimento di due precise
condizioni, in stretta correlazione tra loro, secondo le quali deve
risultare possibile l’inserimento (nel campo relativo alla causale
dell’operazione, rectius: nello spazio destinato alla descrizione
della motivazione del pagamento), di quell’informazione aggiuntiva
idonea a svolgere la rilevata funzione di marker e che tale codice
identificativo, che correla la movimentazione effettuata a quel dato
contratto o finanziamento pubblico, non sia soggetto a dispersione ma
venga, invece, registrato e conservato presso il sistema
dell’intermediario finanziario che, nell’ambito della sua attivita’,
sia stato tramite del pagamento.
Alla luce delle considerazioni svolte, sembra di poter confermare le
prescrizioni gia’ contenute nelle linee-guida dell’8 luglio 2009 che,
nel prevedere la tassativa esclusione del contante per ogni tipo di
operazione e per qualunque importo, hanno altresi’ dato indicazione
preferenziale per l’utilizzo del bonifico, in particolare di quello
elettronico conforme allo standard SEPA (Single Euro Payments Area),
tenuto conto di come tale strumento soddisfi perfettamente l’esigenza
della piena tracciabilita’.
In effetti, in mancanza di adeguati approfondimenti e in linea
prudenziale, occorre al momento escludere che il requisito della
piena tracciabilita’ possa essere adeguatamente garantito da altri
strumenti di pagamento, come quelli connessi all’utilizzo di
particolari forme di moneta elettronica (card based e-money e
software based e-money). Anche lo strumento dell’assegno bancario,
ancorche’ rechi la clausola di “non trasferibilita’”, sembra non
corrispondere appieno al requisito in discorso: infatti, se appare
possibile che sul retro del titolo venga annotata l’informazione
aggiuntiva connotante l’operazione finanziaria, non altrettanto puo’
dirsi per la registrazione e la conservazione in forma sistemica
dell’informazione finanziaria aggiuntiva, allorche’ l’assegno venga
presentato allo sportello per l’incasso o accettato in versamento.
Resta impregiudicata l’ipotesi che un’impresa che abbia partecipato
ai lavori e risulti creditrice di una somma di denaro relativa alla
prestazione resa, possa procedere all’incasso di tale somma e
chiedere alla propria banca di appoggio, previo accordo con la
controparte, l’emissione di una RiBa (Ricevute Bancarie
Elettroniche), con l’avvertenza e a condizione, tuttavia, che il
relativo flusso elettronico delle informazioni venga predisposto per
la registrazione del codice identificativo dell’operazione, ossia
dell’informazione tracciante. E’ appena il caso di aggiungere che la
transazione, anche in questo caso, non potra’ che intercorrere tra
conti dedicati, sia del creditore che chiede alla banca mandataria
l’emissione della RiBa e che dovra’ aver cura di inserire “fin
dall’inizio” l’informazione tracciante(2), che del debitore
adempiente il quale provvede ad estinguere il debito.
———-
(2) In senso conforme vedasi la determinazione n. 8 del 18
novembre 2010, adottata dall’Autorita’ per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Secondo
tale determinazione, con la quale vengono fornite alcune
prime indicazioni di carattere generale in materia di
tracciabilita’ finanziaria dei contratti pubblici, CUP e
CIG vanno inseriti “fin dall’inizio dal beneficiario invece
che dal pagatore”.

L’informazione tracciante

5. Con riguardo alla necessita’ che venga individuata un’informazione
tracciante, l’articolo 3 della legge 136/2010, da considerarsi in
materia norma generale di riferimento (nella cui orbita vanno
considerate attratte anche le procedure di tracciamento riguardanti
erogazioni e concessioni di pubbliche provvidenze, quando siano
previste, come nel caso di specie, per finalita’ di prevenzione
antimafia), offre un autorevole punto di riferimento allorche’ ha
originariamente stabilito che lo strumento di pagamento debba
contenere anche il codice unico di progetto, CUP, relativo
“all’investimento pubblico sottostante”.
Anche la successiva recentissima novella operata con il decreto-legge
12 novembre 2010, n.187 conferma tale assunto e potremmo dire che lo
ribadisce con maggiore incisivita’ e forza; cio’ in quanto mentre
nella previgente versione il comma 5 dell’articolo 3 della menzionata
legge 136 prevedeva che il CUP fosse obbligatoriamente inserito nel
bonifico bancario o postale, nella attuale stesura tale obbligo di
inserimento e’ previsto per tutti gli strumenti di pagamento
utilizzati e viene esteso anche al Codice identificativo di gara
(CIG), attribuito dall’Autorita’ per la vigilanza sui contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture. Quest’ultima indicazione, in
coerenza con la finalita’ di assegnare alle movimentazioni
finanziarie un’informazione tracciante(3) che operi con le stesse
proprieta’ di un codice identificativo, sembra, peraltro, richiedere,
per quanto attiene agli interventi di ricostruzione eseguiti da
privati, un necessario chiarimento, che e’ oggetto del paragrafo
seguente.
———
(3) Appare altresi’ significativa, ai fini
dell’interpretazione fornita nel testo riguardo alla
necessita’ che ciascuna movimentazione rechi quella che si
e’ chiamata informazione tracciante, la circostanza secondo
cui il “nuovo” comma 5 dell’articolo 3 della legge
136/2010, innovando la precedente versione, preveda
l’indicazione del CUP -CIG in relazione a “ciascuna
transazione posta in essere dalla stazione appaltante e
dagli altri soggetti di cui al comma 1”, con evidente
riferimento all’intera filiera degli operatori economici
coinvolti.

Riguardo, invece, agli interventi pubblici soggetti alle prescrizioni
di cui alle linee-guida dell’8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010 in
materia di trasparenza finanziaria destinati a concludersi nel
periodo transitorio di cui all’articolo 6, comma 2, del decreto legge
187/2010, rimangono ferme anche per i futuri pagamenti le indicazioni
fornite circa l’inserimento nei bonifici del solo CUP assegnato
tramite il sistema gestito dall’apposita Struttura di supporto presso
la Presidenza del Consiglio dei Ministri.(4)
———-
(4) Nella stessa determinazione n. 8 del 2010 dell’AVCP,
citata in nota 2, si da’ conto della peculiarita’ delle
procedure di tracciamento che connotano i lavori relativi
alla ricostruzione in Abruzzo e all’EXPO 2015, soggetti,
peraltro, a disposizioni speciali antecedenti all’entrata
in vigore della legge 136/2010.

Per gli interventi pubblici di ricostruzione interessati
dall’applicazione dell’articolo 3 della legge 136/2010, come
modificato dal decreto legge 187/2010, i soggetti tenuti
all’osservanza delle procedure di tracciamento provvederanno
all’inserimento anche del CIG a seguito della sua attribuzione,
mentre per le attivita’ che dovessero precedere tale momento e per le
quali dovessero originarsi flussi di spesa (ad es. in relazione ad
attivita’ di consulenza, espropri, ecc.) parimenti soggetti a
tracciamento, potra’ essere utilizzato il solo CUP, connotante il
progetto.
5.1 Nei casi presi in esame dalla presente linea-guida, concernente
la disciplina antimafia degli interventi di ricostruzione e
solidaristici gestiti con risorse pubbliche da soggetti privati,
l’informazione tracciante di cui si e’ detto al paragrafo precedente
non puo’ certamente corrispondere al CIG.
Come e’ stato ricordato; e’, infatti, intervenuto di recente il
legislatore – articolo 3-ter del d.l. 5 agosto 2010, convertito dalla
legge l° ottobre 2010, n. 163 – per chiarire che i contributi di cui
all’articolo 3, comma 1, lettere a), e) ed e-bis) del d.l. 39/2009,
convertito, con modificazioni, dalla legge 77/2009, destinati alla
ricostruzione, riparazione o acquisto di immobili, sono concessi ai
privati o ai condomini costituiti da privati ex art. 1117 e seguenti
del codice civile, a titolo di indennizzo per il ristoro, integrale o
parziale, dei danni subiti a causa del sisma del 6 aprile 2009.
“Conseguentemente – afferma l’ultimo capoverso del citato art. 3-ter
della legge 163/2010 – i contratti stipulati dai beneficiari per
l’esecuzione di lavori e per l’acquisizione di beni e servizi
connessi non si intendono ricompresi tra quelli previsti
dall’articolo 32, comma 1, lettere d) ed e), del codice dei contratti
pubblici per lavori, servizi e forniture di cui al decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163”.
La disposizione menzionata comporta, pertanto, che l’utilizzazione da
parte dei privati beneficiari delle provvidenze pubbliche, cui viene
riconosciuta la natura di indennizzo e non di contributo, viene ad
essere contrassegnata dall’esonero da gare.
L’intervenuto chiarimento circa la natura indennitaria (con finalita’
solidaristica sociale(5) ) dei contributi ai privati non sembra,
tuttavia, produrre interferenze significative sulla possibilita’ che
l’informazione tracciante venga ad essere rappresentata, nei casi in
discorso, dal CUP, avuto riguardo alla natura, alla provenienza e
alle modalita’ di assegnazione delle risorse, nazionali e dell’UE,
destinate al finanziamento complessivo degli interventi di
ricostruzione in Abruzzo, cosi’ come testualmente esplicitate, in
particolare, dall’articolo 1, comma 6, e dall’articolo 14 della legge
77/2009.
———-
(5) La finalita’ della erogazione contributiva e’
evidenziata dall’articolo 3, comma 1, della legge 77/2009
nella parte in cui precisa che tali contribuzioni sono
disposte “al netto di eventuali risarcimenti assicurativi”,
donde l’equiparabilita’ delle contribuzioni, sotto il
profilo funzionale, al risarcimento danni proveniente da
eventuali assicurazioni. In tal senso si era, peraltro,
espressa l’Avvocatura Generale dello Stato in un parere
reso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Dipartimento della Protezione Civile prima del menzionato
intervento di interpretazione autentica di cui si e’ detto
nel testo.

Ne deriva che il bonifico con il quale viene data materiale
esecuzione alla concessione del contributo ai privati dovra’ recare
il CUP. Ai fini in discorso, le amministrazioni comunali concedenti,
secondo la previsione di cui all’articolo 11, comma 2, della legge 16
gennaio 2003, n. 3, richiederanno all’apposita Struttura di supporto
della Presidenza del Consiglio dei Ministri in via telematica,
preferibilmente ricorrendo a procedure massive, il rilascio del CUP
per ciascuna erogazione disposta.
5.2 Come si e’ detto, l’importanza dell’informazione aggiuntiva sta
nel fatto che essa costituisce un “marcatore” anche dei successivi
passaggi di denaro; in effetti, l’esigenza di dover assicurare che la
tracciabilita’ non venga ad esaurirsi con la disposta concessione del
beneficio, ma riguardi anche le transazioni seguenti, appare del
tutto logica alla luce della considerazione che la tracciabilita’
implica proprio che vengano ricostruiti i movimenti di denaro, con
evidente riferimento al flusso dei pagamenti che dalla concessione
traggono origine. Cio’ determina che il destinatario del
finanziamento, al momento in cui impiega il contributo ricevuto, e’
tenuto ad utilizzare anche a valle gli stessi strumenti di
trasparenza e a seguire le stesse procedure di piena tracciabilita’.
Ne deriva che l’impresa cui e’ affidata dal privato l’esecuzione
dell’intervento sara’ tenuta:
i) a dare indicazione al privato del conto dedicato su cui verranno
ad essere eseguiti i bonifici (valgono, in proposito, le stesse
precedenti precisazioni concernenti la non esclusivita’ del conto, il
quale, dunque, potra’ essere utilizzato anche per altre operazioni
finanziarie); resta ferma la piena liberta’ delle forme e delle
modalita’ con le quali tale indicazione potra’ essere effettuata.
Tuttavia, si ritiene che del vincolo della piena tracciabilita’ dei
pagamenti vada fatta espressa menzione nell’ambito del contratto di
appalto attraverso l’apposizione di apposita clausola di
tracciabilita’ per la quale si rinvia a quanto si specifichera’
infra;
ii) ad effettuare i pagamenti a favore di altri soggetti ed operatori
economici che intervengano nel ciclo realizzativo dei lavori (anche
per attivita’ di consulenza, di assistenza tecnica o di carattere
meramente progettuale) e che, di conseguenza, risultino a pieno
titolo inseriti nel flusso economico, esclusivamente con strumenti
che consentano in ogni caso la piena tracciabilita’; sicche’, per
quanto detto al paragrafo 3, anche per i pagamenti in questione viene
ritenuto strettamente indicato lo strumento del bonifico bancario o
postale;
iii) ad indicare nel bonifico il CUP assegnato all’intervento; a tale
indicazione sono a loro volta tenuti anche gli altri soggetti ed
operatori economici aventi causa dall’appaltatore per cio’ che
concerne eventuali subcontratti per forniture e prestazione di
servizi stipulati per l’esecuzione del contratto di appalto (prende
forma, in questo senso, anche per gli interventi riguardanti edifici
privati, una definizione di “filiera” in termini concettualmente non
dissimili da quelli precisati dalla norma interpretativa di cui
all’articolo 6, comma 3, del citato decreto-legge 187/2010).
Viene ribadita, infine, l’indicazione contenuta nelle linee-guida
dell’8 luglio 2009, secondo cui tutte le fatture emesse dai soggetti
e dagli operatori economici interessati dall’esecuzione
dell’intervento dovranno recare il relativo CUP.

La questione delle sanzioni

6. Le procedure di tracciamento finanziario non possono prescindere
da un apparato sanzionatorio. Le sanzioni debbono essere considerate,
infatti, un indispensabile completamento del sistema di controllo
finanziario. In questa consapevolezza, le linee-guida dell’8 luglio
2009, ribadite anche dalle successive del 12 agosto 2010, hanno
previsto l’applicazione di sanzioni accessive ai contratti e
subcontratti dell’intera filiera, graduate a seconda della gravita’
della violazione commessa in maniera da risultare correttamente
afflittive e anche pienamente comprese dai soggetti cui sono rivolte.
In effetti, le sanzioni previste hanno perseguito il principale scopo
di evitare che comportamenti improntati da trascuratezza,
disattenzione, errore colpevole, eccetera, potessero mettere in
pericolo il corretto funzionamento del sistema di tracciatura,
finendo con il compromettere un’imprescindibile esigenza di
trasparenza.
Con l’entrata in vigore della legge 136/2010, che ha introdotto
all’articolo 6 sanzioni amministrative pecuniarie correlate ad una
violazione delle procedure di tracciamento previste dal precedente
articolo 3, si pone la necessita’ di qualche chiarimento per quanto
riguarda, intanto, gli interventi di ricostruzione post-sisma in
Abruzzo che ricadano nel regime pubblicistico.
E’ evidente, dato il carattere generale della disciplina recata dalla
legge 136/2010, che le sanzioni amministrative pecuniarie si
applicano ai contratti in questione stipulati successivamente alla
data di entrata in vigore della stessa legge 136 (7 settembre 2010) e
ai contratti e subcontratti da essi derivanti, come e’ stato
precisato dal decreto-legge 187/2010. Per i contratti e subcontratti
che non ricadano in questo preciso novero, in quanto sottoscritti,
stipulati o approvati antecedentemente alla citata data, il decreto
legge 187, piu’ volte citato, ha previsto all’articolo 6, comma 2, un
obbligo di conformazione secondo il quale le parti, entro il termine
previsto dalla stessa norma, dovranno adeguare gli strumenti
contrattuali inserendo in essi la clausola di tracciabilita’. Ne
consegue che a seguito di tale adeguamento si considereranno
applicabili anche a detti contratti e subcontratti, in caso di
mancata osservanza delle procedure di tracciamento, le previsioni
punitive contenute nell’articolo 6 della legge 136/2010; tuttavia,
fino a quando tale adeguamento non sara’ intervenuto continueranno ad
applicarsi le sanzioni contrattuali previste in base alle
prescrizioni contenute nelle linee-guida dell’8 luglio 2010.
Per gli interventi relativi alla ricostruzione o riparazione degli
edifici privati (nonche’ per i casi di concessione del contributo per
l’acquisto di una nuova abitazione sostitutiva dell’abitazione
principale andata distrutta) e per tutte le altre tipologie di misure
solidaristiche a contenuto economico il problema sanzionatorio sembra
invece porsi in considerazione della non applicabilita’ a tali
fattispecie delle disposizioni recate in materia di tracciamento
finanziario dalla legge 136/2010 e ss.mm.ii.. Le suddette
disposizioni, come si e’ visto, sono infatti esclusivamente riferite
ai contratti e subcontratti assoggettati al regime pubblicistico.
Appare insuperabile, in effetti, trattandosi di norme punitive, il
divieto di applicazione analogica che, in ossequio al principio di
legalita’, trova peraltro puntuale espressione nel disposto
dell’articolo 1, comma 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Rimarrebbe, tuttavia, del tutto irrisolta l’esigenza di apprestare
anche per gli interventi in questione, a maggiore garanzia della
correttezza delle procedure di tracciamento, un’adeguata
strumentazione sanzionatoria.
Da questo punto di vista soccorrono nel sistema elementi di
orientamento che possono rappresentare, sia pure in via succedanea,
una forma di risposta al problema evidenziato, per quanto la via
maestra, che qui si auspica, sembri quella di un’esplicita previsione
normativa. Gli elementi di riferimento, in proposito, possono
rinvenirsi nelle esistenti disposizioni adottate con le precedenti
OPCM nelle quali, a tutela del corretto impiego delle provvidenze
pubbliche assegnate, e’ previsto che l’amministrazione comunale
concedente svolga, ancorche’ in forma randomica, una vigilanza
sull’utilizzo del contributo, consistente nell’effettuare controlli a
campione anche “sull’esecuzione dei lavori”. In questo senso, ad
esempio, dispongono l’articolo 4, comma 2, dell’OPCM n. 3779 del 10
giugno 2009, nonche’ l’articolo 4, comma 1, dell’OPCM n. 3790 del 9
luglio 2009.
In tutti i casi sopraccitati viene stabilito che la mancata
effettuazione dei lavori, totale o parziale, determina la revoca o la
riduzione del contributo assegnato, con evidente penalizzazione del
beneficiario.
Inoltre, e’ altrettanto significativo che, nel caso in cui il
contributo sia corrisposto in forma di credito d’imposta, il
beneficio venga ad essere revocato, in tutto o in parte, nell’ipotesi
di risoluzione totale o parziale del contratto di finanziamento
agevolato, cui il privato puo’ accedere, conseguente al mancato o
ridotto impiego del finanziamento medesimo o al suo utilizzo per
finalita’ diverse (cosi l’art. 3, comma 9, dell’OPCM n. 3790 citata).
Nella stessa ottica puo’ stabilirsi, pertanto, che le amministrazioni
concedenti condizionino il mantenimento, in tutto o in parte, del
contributo assegnato al pieno rispetto delle regole di trasparenza
finanziaria e alla corretta osservanza delle procedure di
tracciamento.
Va aggiunto che le amministrazioni concedenti- ossia i Comuni-
appartengono, unitamente alle Regioni e agli altri enti di governo
locale, alla rete di monitoraggio definita dall’articolo 2 del d.m.
14 marzo 2003; provvedimento che regola le attivita’ di questo
Comitato e che e’ da considerarsi indirettamente richiamato da d.l.
39/2009, convertito dalla legge 77/2009, allorche’ attribuisce a
questo organismo il compito di definire i criteri a cui si attengono
i controlli e le attivita’ di prevenzione dei tentativi di
infiltrazione criminale negli interventi di ricostruzione post-sisma
in Abruzzo. Ne consegue che, per questa parte, le presenti
disposizioni possono trovare proprio nelle amministrazioni concedenti
e nel Presidente delle Regione, Commissario delegato per la
ricostruzione, un naturale referente, dando luogo ad una forma di
collaborazione attiva che preveda che la mancata osservanza delle
procedure di tracciamento produca precise conseguenze riguardo
all’attribuzione e al mantenimento del contributo assegnato al
privato, determinando:
– la perdita totale del beneficio, nel caso in cui la transazione
finanziaria di qualsiasi importo tra il privato beneficiario e la
ditta che ha eseguito l’appalto di lavori venga effettuata senza
avvalersi di banche e di Poste italiane s.p.a; la scorrettezza del
comportamento trasgressivo, tale da frustrare il sistema di controllo
finanziario, rende giustificata una sanzione afflittiva
particolarmente grave, sulla scorta delle consimili disposizioni in
materia;
– la revoca parziale del contributo nel caso in cui la transazione
finanziaria di cui al punto precedente venga eseguita senza la
corretta osservanza delle procedure di tracciamento, vale a dire
senza utilizzo del conto dedicato o con mezzi di pagamento diversi
dal bonifico bancario o postale; la revoca potra’ essere disposta in
misura corrispondente all’importo della transazione.
In relazione alle movimentazioni di denaro che avvengano a valle, e’
necessario che il privato beneficiario del contributo nel contratto
sottoscritto con l’impresa appaltatrice introduca una specifica
previsione in base alla quale venga stabilito che quest’ultima si
impegna a rispettare le procedure di tracciamento e di trasparenza
finanziaria anche verso terzi e che tale mancato rispetto legittima
il privato all’attivazione della clausola risolutiva espressa che
andra’ inserita nel contratto di appalto nell’ambito di un’apposita
clausola di tracciabilita’, munita anche di penale pecuniaria.
All’uopo e’ stato opportunamente predisposto dalla Struttura Tecnica
di Missione uno schema di contratto-tipo (6) contenente tale clausola
in cui dovranno essere precisati gli estremi di conto dell’impresa
appaltatrice; schema che andra’ allegato alla domanda di contributo,
debitamente sottoscritto per accettazione dalla stessa impresa. Tale
schema, pubblicato sul sito della Regione Abruzzo
www.commissarioperlaricostruzione.it, potra’ essere naturalmente
utilizzato dai privati anche per le domande di contributo presentate
ai Comuni che, ai fini dell’istruttoria di tali domande, non si
avvalgono della “filiera” rappresentata da Fintecna S.p.a., dal
Consorzio Universitario per l’ingegneria nelle assicurazioni (Cineas)
e dal Consorzio Rete dei Laboratori Universitari di Ingegneria
Sismica (ReLUIS)(7), e, nondimeno, condividendo tale prassi,
condizionano la concessione del contributo economico al rispetto
effettivo delle procedure di tracciabilita’ finanziaria.
———-
(6) Nello stesso schema di contratto viene inserita una
distinta clausola antimafia, di cui irxfra al paragrafo
9.1.
(7) Va ricordato, in proposito, che un ruolo’ dl assistenza
del soggetto privato, ai fini dell’accesso al finanziamento
agevolato e della gestione del relativo contratto, e’
attribuito dall’articolo 3, comma 1, lettera b) del
d.l.39/2009, convertito dalla legge 77/2009, a Fintecna
S.p.a.. Peraltro, I’OPCM n. 3803 del 15 agosto 2009,
all’art.7 prevede che l’intervento di Fintecna S.p.a.,
Cineas e ReLUIS si esplichi anche a supporto dei Comuni ai
fini dell’istruttoria amministrativa e tecnica delle
domande di contributo relative alla ricostruzione o
riparazione degli edifici classificati B, C ed E, sulla
base di una convenzione sottoscritta con il Dipartimento
della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, cui e’ subentrato dal l° febbraio 2010 il
Presidente della Regione Abruzzo, Commissario delegato per
la ricostruzione.

Sintesi delle fasi procedurali e precisazioni necessarie concernenti
le pregresse domande di contributo

7. Le procedure di tracciamento fmanziario delineate nei paragrafi
precedenti, nella logica di non introdurre a carico del privato e
delle amministrazioni concedenti adempimenti inutilmente onerosi e in
contrasto con l’esigenza di celerita’ con la quale andranno eseguiti
i lavori di ricostruzione post-sisma, risultano fondate su pochi ed
essenziali elementi, peraltro in parte insiti nel sistema stesso con
il quale i benefici in questione sono stati finora erogati. Per
maggiore chiarezza viene qui riportato un quadro di sintesi che
specifica per ciascun attore delle procedure le relative incombenze.
Per quanto riguarda il privato destinatario del contributo gli
adempimenti e le cautele a cui questi dovra’ corrispondere ed
uniformarsi sono i seguenti:
– specificare nella domanda di contributo il numero di conto
corrente, bancario o postale, su cui andra’ corrisposta
l’elargizione; si ribadisce che il conto puo’ essere destinato anche
ad altre operazioni finanziarie del tutto estranee al finanziamento
concesso;
– utilizzare, per quanto detto in merito alla piena tracciabilita’,
il bonifico, bancario o postale, per tutti i pagamenti eseguiti in
favore dell’impresa appaltatrice, indicando sempre il CUP relativo al
proprio intervento;
– nel caso in cui venga a conoscenza da parte della prefettura
competente che l’appaltatore ha commesso una grave violazione delle
procedure di tracciamento, sara’ legittimato, ex articolo 1456, comma
secondo, c.c., ad attivare la clausola risolutiva espressa inserita
nel contratto di appalto (a tal proposito, come si e’ precisato in
fine del paragrafo 6, il privato potra’ avvalersi del supporto
amministrativo-giuridico della Fintecna S.p.a.); l’evento costituente
grave inadempimento e’ rappresentato dal mancato utilizzo del
bonifico bancario o postale nel pagamento effettuato dall’appaltatore
a favore di un operatore della filiera, in linea con la previsione di
cui all’articolo 7, comma 1, lett. a, n.8, del decreto legge
187/2010.(8) Resta ferma la possibilita’ di incasso della somma
tramite emissione di Ri.Ba. L’interruzione del rapporto contrattuale
e’ senz’altro suscettibile di compromettere l’interesse del privato,
soprattutto per cio’ che attiene alla sua legittima aspettativa
riguardo ai tempi di conclusione dell’intervento di riparazione o
ricostruzione. E’ in considerazione di tale esigenza di tutela che
nella clausola di tracciabilita’ e’ inserita anche la previsione
secondo la quale l’avvenuta risoluzione da’ luogo all’applicazione di
una penale pecuniaria a titolo risarcitorio, determinata in misura
pari al 10% dell’importo contrattuale, salvo il maggior danno.
———-
(8) I pagamenti specificati al punto 6.1 della citata
determinazione dell’AVCP, n.8 del 18 novembre 2010, non
riguardanti operatori della filiera, potranno essere
eseguiti anche tramite assegno, nel rispetto delle
condizioni indicate nelle stessa determinazione.
Per quanto riguarda l’amministrazione concedente, essa si
atterra’ alle seguenti indicazioni:

– attribuzione in via informatica del CUP a ciascun intervento per il
quale sia stata accolta la domanda di contributo; si rammenta che ai
fini in discorso potranno essere seguite procedure di tipo massivo
nel senso che la richiesta potra’ essere presentata alla struttura
tecnica di supporto della Presidenza del Consiglio dei Ministri anche
per elenchi; inoltre, laddove i Comuni ne facciano richiesta, tale
fase procedurale potra’ essere canalizzata per il tramite della
Struttura Tecnica di Missione, che, all’uopo, nell’ambito del
costituito rapporto di collaborazione, potra’ avvalersi di Fintecna
S.p.a.;
– corresponsione del contributo, all’esito dell’istruttoria
favorevolmente espletata, mediante bonifico, bancario o postale,
avendo cura di indicare sempre il CUP, anche in sede di acconto e di
versamento delle rate; in tale ambito l’amministrazione procede a
verificare l’inclusione nel contratto di appalto della clausola di
tracciabilita’.
Per quanto riguarda l’impresa appaltatrice, essa concorrera’ al
sistema di tracciamento nel modo seguente:
– indicando il conto corrente su cui il privato beneficiario del
contributo, utilizzando lo strumento del bonifico, eseguira’ i
pagamenti dovuti, anche rateali; sulla scorta di quanto previsto
dall’articolo 6, comma 4, del d.l. n187/2010, resta possibile
l’indicazione anche di piu’ conti correnti bancari o postali; si
applicano, in tal caso, in quanto compatibili, le disposizioni di cui
all’articolo 3, comma 7, della legge 136/2010, come modificate e
integrate dall’articolo 7, comma 1, lettera a), punto 6., del citato
d.l. 187/2010;
– utilizzando il bonifico, bancario o postale, per i pagamenti verso
i fornitori e prestatori di servizi coinvolti nell’esecuzione
dell’intervento, nonche’ verso altri soggetti interessati ai fini di
attivita’ di progettazione, assistenza tecnica e consulenza; anche in
questo caso le disposizioni di riferimento sono quelle contenute in
materia di tracciamento per finalita’ antimafia nella legge 136/2010,
come modificate e integrate dal d.l. 187/2010; ne deriva che la
filiera delle imprese tracciate, in forza delle precisazioni all’uopo
fornite dall’articolo 6 del citato d.l.187, comprendera’ gli
operatori economici con i quali l’appaltatore ha instaurato un
rapporto contrattuale per l’esecuzione, anche non esclusiva, del
contratto di appalto, finendo col ricomprendere, nell’interpretazione
che del termine filiera da’ l’articolo 1 del d.P.R. 2 agosto 2010,
n.150, “tutti i soggetti che intervengono a qualunque titolo nel
ciclo di realizzazione dell’opera, anche con noli e forniture di beni
e prestazioni di servizi, ivi compresi quelli di natura
intellettuale, qualunque sia l’importo dei relativi contratti o dei
subcontratti”(9); vengono considerate in ogni caso incluse nella
filiera e, quindi, soggette a tracciamento in ragione della loro
vulnerabilita’, le forniture di inerti e di materiale da costruzione,
gli approvvigionamenti da cava e l’attivita’ di smaltimento dei
detriti.
———
(9) Tale e’, peraltro, l’interpretazione del termine
filiera che si trova accolta nella citata determinazione
n.8 del 18 novembre 2010 dell’AVCP.

Un ulteriore chiarimento appare necessario in relazione a quei casi
nei quali l’impresa appaltatrice che sia stata contrattualmente
incaricata dell’esecuzione di piu’ interventi, ciascuno dei quali
avente il proprio CUP, si rivolga, in relazione agli stessi
interventi, ad altra impresa o in qualita’ di subappaltatrice o per
l’acquisizione di beni o servizi. In tali evenienze nelle
movimentazioni finanziarie a valle l’impresa appaltatrice potra’ fare
uso e indicare un solo CUP tra quelli corrispondenti agli interventi
a suo carico, mentre l’impresa avente causa avra’ l’onere di annotare
sulla relativa fattura emessa i CUP corrispondenti a ciascuno degli
interventi cui e’ riferito il subappalto o il subcontratto, i cui
estremi verranno forniti dalla stessa impresa appaltatrice. Peraltro,
e’ opportuno, in questa sede, richiamare l’attenzione sugli obblighi
di conservazione documentale previsti a carico delle imprese dal
codice civile e dalla normativa di carattere fiscale.

Le pregresse domande di contributo

8. Le prescrizioni indicate si applicheranno innanzitutto alle
procedure di concessione relative a domande di contributo che
risultino presentate alla data di pubblicazione del presente
documento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.
Per le domande presentate in data antecedente, si ritiene di
precisare che l’applicazione della presente linea-guida si estendera’
a quelle in itinere, intendendosi per tali le domande di contributo
per le quali non risulti disposto ancora l’accoglimento, ne’ in via
definitiva, ne’ provvisoria, in quanto il Comune non si sia
pronunciato in merito alla spettanza del contributo.
In tal caso le procedure dovranno sollecitamente essere adeguate con
l’attribuzione del CUP(10), che andra’ immediatamente comunicato al
privato richiedente, nonche’ con la conformazione del contratto di
appalto alle previsioni contenute nel paragrafo 6, a mezzo di
introduzione della clausola di tracciabilita’ di cui si fa ivi cenno.
Sara’ cura e nell’interesse stesso del privato informare quanto prima
il Comune dell’avvenuto adeguamento del contratto di appalto
allegandone copia.
———-
(10) Appare opportuno raccomandare che, in caso di
assegnazione del CUP con procedura massiva, vengano
comunicati con precedenza assoluta gli elenchi relativi
alle domande di contributo cui si fa riferimento nel testo.

8.1. Per quanto attiene alle domande accolte, appare ragionevole che
l’esigenza di non sobbarcare il privato di defatiganti incombenze e
di non rallentare in alcun modo l’esecuzione dei lavori, venga
tuttavia coniugata con le esigenze del tracciamento finanziario. Si
coglie l’occasione per precisare che le procedure di trasparenza
finanziaria rappresentano una forma di tutela anche nei confronti
dello stesso beneficiario del contributo. Sembra legittimo, infatti,
ritenere che il requisito della qualita’ dell’esecuzione dei lavori,
cui si collegano direttamente le aspettative e gli interessi del
privato, in primo luogo quello di far ritorno sollecitamente nella
propria abitazione, risulti tanto piu’ salvaguardato e protetto in
presenza di un’impresa responsabilmente disponibile alla
collaborazione con il soggetto committente e le Istituzioni.
In presenza, pertanto, di domande gia’ assentite in relazione alle
quali non siano stati ancora attivati flussi finanziari appare
indiscutibile l’esigenza di applicazione delle disposizioni
transitorie precedenti.
Nondimeno, nei casi di pratiche concessorie per le quali i Comuni
abbiano gia’ proceduto a parziali erogazioni, anche a titolo
provvisionale, si tratterebbe pur sempre, per la parte residua del
contributo, di un considerevole volume di risorse finanziarie, la cui
tracciabilita’ andrebbe dispersa in assenza di ogni forma di cautela;
sicche’ ne deriva l’esigenza di apprestare modalita’ surrogatorie che
garantiscano l’applicazione dei principi essenziali di tracciamento
finanziario.
Ora, ai fini della tracciabilita’ finanziaria cio’ che essenzialmente
rileva e’ rappresentato dalla coesistente presenza di due elementi:
l’indicazione preventiva di un conto corrente bancario o postale su
cui vengano disposte le movimentazioni finanziarie, sia in entrata
che in uscita; l’indicazione nella movimentazione finanziaria
dell’informazione tracciante, indicazione tanto piu’ necessaria se il
conto corrente indicato verra’ legittimamente utilizzato per altre
operazioni estranee (in questo caso al finanziamento pubblico).
Cio’ posto, e’ necessario distinguere: a) le pratiche concessorie per
le quali l’amministrazione comunale abbia corrisposto al privato
un’elargizione a titolo provvisorio, ma non abbia ancora disposto la
concessione definitiva del contributo economico; b) le pratiche
concessorie per le quali l’amministrazione comunale abbia gia’
disposto la concessione definitiva, ma, ai fini del completamento
dell’erogazione del contributo, debba procedere, secondo gli stati di
avanzamento, alla corresponsione delle rate residue.
Nel caso sub a) l’amministrazione comunale nel dare comunicazione al
privato della concessione definitiva:
1) fornira’ il CUP, che frattanto avra’ richiesto nelle forme sopra
specificate, avvertendo che esso dovra’ essere apposto nei bonifici
con i quali: i) il beneficiario effettuera’ pagamenti a favore
dell’impresa appaltatrice e in ogni caso di pagamento verso terzi a
valere sul contributo; ii) l’impresa appaltatrice effettuera’
pagamenti a favore degli altri operatori economici, fornitori e
prestatori di servizi, coinvolti nell’esecuzione dei lavori;
2) avvertira’ il privato che la liquidazione dei ratei avverra’ sullo
stesso conto corrente su cui e’ stato disposto l’accredito
dell’elargizione provvisoria (conto che, pertanto, salva diversa
comunicazione del beneficiario, sara’ individuato come dedicato),
nonche’ che per le successive erogazioni dovra’ fornire, unitamente
allo stato di avanzamento lavori, gli estremi identificativi del
conto corrente dell’impresa appaltatrice;
3) avvertira’ il privato che il mancato rispetto da parte di
quest’ultimo degli adempimenti sul tracciamento finanziario determina
la perdita totale o la revoca parziale del contributo nelle stesse
ipotesi specificate al paragrafo 6.
Nel caso sub b), l’amministrazione comunale prima di procedere
all’erogazione dei ratei residui:
1) fornira’ il CUP, avvertendo il privato circa il necessario
utilizzo di tale informazione nei bonifici di pagamento disposti a
favore dell’impresa appaltatrice e nei pagamenti verso terzi eseguiti
a valere sul contributo, nonche’ nei pagamenti disposti dall’impresa
appaltatrice a favore degli altri operatori economici della filiera;
2) contestualmente informera’ il privato che la liquidazione della
rimanente parte del contributo avverra’ sullo stesso conto corrente
su cui sono stati disposti i precedenti accrediti (conto che,
pertanto, salva diversa comunicazione del beneficiario, sara’
individuato come dedicato) nonche’ che per l’erogazione dei ratei
rimanenti dovra’ fornire, insieme allo stato di avanzamento dei
lavori, gli estremi identificativi del conto corrente dell’impresa
appaltatrice;
3) avvertira’ il privato che il mancato rispetto da parte di
quest’ultimo degli adempimenti sul tracciamento finanziario determina
la revoca del rateo del contributo per la parte corrispondente
all’importo della transazione finanziaria cui e’ riferita la
violazione.
Sia nei casi sub a) che b), e’ assai probabile che i contratti di
appalto risultino privi della clausola di tracciabilita’ finanziaria
che, come detto, assolve anche ad una sostanziale funzione di
garanzia del privato. Si suggerisce, pertanto, l’opportunita’ che
l’introduzione nel regolamento contrattuale di una previsione che
legittimi l’interruzione del rapporto in caso di mancata osservanza
delle procedure di tracciamento, nonche’ l’applicazione della penale,
sia pattuita con atto autonomo in forma scritta (ossia nella stessa
forma del contratto cui accede), specificando che esso e’ riferito
all’obbligazione che assume l’appaltatore di rispettare le regole di
trasparenza finanziaria. Resta confermata l’indicazione secondo cui
il privato avra’ l’onere di comunicare tempestivamente
all’amministrazione concedente l’avvenuta integrazione del
regolamento contrattuale ai fini delle successive erogazioni del
contributo economico.
Va anche chiarito che l’introduzione della clausola di
tracciabilita’, corrispondendo ad un interesse sovraordinato
correlato all’erogazione di fondi pubblici, non determina, ne’
giustifica, ipso facto alcuna pretesa di revisione del prezzo o
dell’importo del contratto a favore dell’appaltatore. Ne consegue che
qualora dovessero essere avanzate richieste in tal senso, esse
integrerebbero un comportamento connotato da slealta’, che e’
interesse del privato segnalare tempestivamente all’amministrazione
concedente, soprattutto in relazione all’erogazione delle rate di
contributo rimanenti. Tenuto conto di tale ultimo aspetto, vi e’ da
considerare che il mancato adeguamento del contratto di appalto
finisce col determinare per il privato l’impossibilita’ di portare a
compimento i lavori; cio’ appare rilevante ai fini dell’attivazione
delle tutele civilistiche del privato, onde consentirgli il
proseguimento della sua iniziativa, peraltro sostenuta con
finanziamenti pubblici, ed il conseguimento dello scopo posto a base
del “programma contrattuale” cui e’ riferito il contratto di appalto.
Le amministrazioni concedenti che erogano il contributo faranno
comunque conoscere alla Prefettura competente, allo scopo di
monitorare il fenomeno, il quadro delle procedure concessorie per le
quali e’ stata completata l’attivita’ di adeguamento del contratto
alle esigenze di tracciabilita’.
I controlli antimafia. L ‘adeguamento degli strumenti contrattuali;
indicazioni relative all ‘indirizzo dell ‘attivita’ di controllo

L’adeguamento degli strumenti contrattuali

9. Si richiamano innanzitutto, in questa parte della direttiva, le
considerazioni svolte in premessa, concernenti l’esigenza che
l’attivita’ gestita dai soggetti privati sia fatta oggetto di cautele
volte a contrastare il rischio evidente che l’assenza o la
particolare carenza di controlli antimafia possa rappresentare un
fattore di vulnerabilita’ e di criticita’ per la tenuta della
legalita’ dell’intero sistema degli interventi di ricostruzione.
Va premesso che i controlli antimafia partecipano, in questa chiave,
alla necessita’ di una governance complessiva che si ponga
l’obiettivo di una diffusa trasparenza degli interventi avendo di
vista l’obiettivo di promuovere una “qualita’ del costruire”
imprescindibilmente legato al tema della legalita’ e dell’antimafia.
In questa prospettiva non possono non valorizzarsi elementi di
novita’ che si traggono dalle esperienze di collaborazione
istituzionale piu’ recenti, quali, in particolare, il Protocollo di
legalita’ tra il Ministero dell’interno e la Confindustria del 10
maggio 2010, laddove si richiamano significativamente i principi
della liberta’ di impresa e della concorrenza leale e si fa cenno
all’esigenza di contribuire alla tutela di tali principi con
l’attivazione di misure di salvaguardia finalizzate a contrastare
l’azione della criminalita’ organizzata, basate su un rapporto di
cooperazione e sinergia con le Autorita’ di sicurezza.
Si rileva come in tale Protocollo sia stato affermato l’impegno del
Ministero dell’interno ad incentivare il ricorso allo strumento
dell’accesso ai cantieri ” al fine di un compiuto monitoraggio delle
attivita’ imprenditoriali, anche private, mirato alla verifica degli
appalti, dei subappalti e dei fornitori.”
E’ da sottolineare, poi, l’impegno delle imprese, sancito nello
stesso Protocollo, a far si’ che la scelta dei partners commerciali,
fornitori e subappaltatori, responsabilmente orientata, basandosi su
liste di operatori economici preventivamente qualificati dal punto di
vista tecnico, finanziario ed etico (vendor list).
In questo senso si coglie l’impegno a promuovere in maniera diffusa
l’affermazione di regole di gestione dei rapporti contrattuali
improntate a criteri di affidabilita’ e sicurezza che si concretano
in forme di self-cleaning in attuazione delle quali il partner
commerciale viene espulso dalla vendor-list in conseguenza del venir
meno dei requisiti di inclusione.
Appare dunque evidente l’obiettivo di creare anche nel settore
privato un sistema di filtraggio delle imprese che guardi alla
sicurezza intesa nella sua piu’ ampia accezione: sicurezza dei luoghi
di lavoro (a questo proposito il citato Protocollo elenca incisive
misure di prevenzione del lavoro nero e di tutela sociale, volte
anche a garantire, lungo la filiera degli operatori, il pagamento
delle retribuzioni, dei contributi previdenziali e assicurativi e
delle ritenute fiscali); sicurezza delle attivita’ di cantiere, a
presidio della qualita’ della realizzazione dell’opera e dei
materiali impiegati (rilevante in maniera particolare sotto il
profilo antisismico); sicurezza antimafia, a tutela della tenuta del
tessuto economico-imprenditoriale.
In tale quadro e con riferimento all’obiettivo di alimentare un
sistema integrato e coeso di sicurezza, si coglie appieno, allora,
l’utilita’ promanante dall’istituzione e dal funzionamento delle
white-list, considerato che in esse si ritrova l’identico specimen
delle vendor-list.
Trattandosi di un indirizzo affermatosi in forza di un intesa
programmatica e destinato ad avere attuazione attraverso una serie di
attivita’ collaborative di carattere -per lo piu’ informale, ne
deriva che l’attivita’ di sensibilizzazione del mondo delle imprese
vede nel Prefetto della provincia di L’Aquila e nella sua funzione
negoziale un elemento di impulso e di naturale spinta verso processi
di responsabile condivisione (si vedano, in proposito le
Considerazioni conclusive di questo documento).
In questa direzione, sembrano essere un interlocutore necessario del
Prefetto, ancorche’ certamente nona esclusivo, le Associazioni
territoriali e di categoria delle imprese che aderiscono al
Protocollo di legalita’, anche in considerazione del fatto che nei
loro confronti sono divenute immediatamente vincolanti e applicabili
le disposizioni previste dalle linee guida di attuazione del
Protocollo, nonche’ i contenuti della delibera della Giunta di
Confindustria del 28 gennaio 2010, concernenti taluni fondamentali
obblighi di trasparenza e di collaborazione con le Autorita’ previsti
con finalita’ di prevenzione e contrasto. dell’ingerenza delle mafie
nelle attivita’ economiche.
9.1 E’ evidente che l’estensione di controlli antimafia alle
attivita’ private di ricostruzione pone problemi delicati e difficili
sia in relazione alle modalita’ concrete con le quali tali controlli
andranno ad estrinsecarsi, tenuto conto dell’elevatissimo numero dei
soggetti che compongono la vasta e frammentata platea di riferimento,
sia con riferimento alle forme e agli strumenti giuridici attraverso
i quali possibili evidenze di inquinamento criminale di un operatore
economico dovranno andare a ripercuotersi sui rapporti contrattuali
esistenti, determinando un effetto espulsivo e di effettivo
allontanamento dell’imprenditore dalle attivita’ di cantiere.
Al riguardo, va subito premesso e posto in luce come il citato
Protocollo di legalita’ con Confindustria preveda che vengano
definite anche per i contratti privati soglie di valore, oltre le
quali le imprese aderenti sono tenute a richiedere l’informazione
antimafia alla prefettura competente.
Le successive linee guida hanno stabilito che tale limite, per i
contratti privati e’ cosi’ definito:
– 3 mln di euro per gli appalti di lavori;
– 1,5 mln di euro per i subappalti e subcontratti di lavori;
– 900mila euro per gli appalti di servizi e forniture;
– 450mila euro per i subappalti e subcontratti di servizi e
fornitura.
Le predette linee guida stabiliscono altresi’ che le informazioni
antimafia sono in ogni caso richieste per i contratti pubblici e
privati, indipendentemente dal loro valore, per le imprese impegnate
nelle “forniture e prestazioni sensibili” che vengono esattamente a
corrispondere a quelle gia’ individuate e indicate da questo Comitato
(vedansi le linee guida dell’8 luglio 2009, in GURI n.156/2009,
p.52); e’ soprattutto opportuno ricordare che alcune di tali
attivita’ sono state oggetto di ulteriore attenzione con
l’istituzione di elenchi di operatori presso le Prefetture di
L’Aquila, Teramo e Pescara (le cd. white-list, per le quali si rinvia
alle linee guida pubblicate sul S.O. n.186 alla GURI del 12 agosto
2010, p.42 e ss.).
Da questo punto di vista si puo’ osservare come, sia pure attraverso
la stratificazione di strumenti affermatisi attraverso vie parallele,
sia venuta, tuttavia, a realizzarsi (in forza di una certa
circolarita’ di principi) una sostanziale confluenza e convergenza di
misure, che viene qui considerata come presupposto indefettibile per
delineare un sistema di controllo antimafia destinato alle attivita’
edilizie dei privati.
9.2 L’obbligatorieta’ delle informazioni, prevista dal citato
Protocollo di legalita’, e’ stata abbinata ad un meccanismo che da’
rilievo all’esito di tali informazioni e ne tralice l’effettiva
incisivita’ nell’ambito del rapporto contrattuale privatistico.
E’opportuno rammentare, infatti, che nell’ambito del citato
Protocollo di legalita’ e delle successive linee guida si prevede che
le imprese aderenti si obbligano ad inserire nei contratti con i
fornitori clausole risolutive espresse per le ipotesi di informazione
interdittiva tipica emessa a carico degli stessi fornitori da parte
della Prefettura competente, nonche’ in altri casi compresi il
mancato rispetto degli obblighi di tracciabilita’ finanziaria e di
mancata denuncia di richieste estorsive. In dette evenienze,
pertanto, l’impresa non soltanto procede alla cancellazione del
fornitore, cui si riferiscono le situazioni ostative, dalla propria
vendor list. ma da’ luogo all’immediato scioglimento del rapporto
contrattuale.
L’introduzione di clausole contrattuali di salvaguardia rappresenta
una best practice la cui applicazione, con riguardo agli interventi
di ricostruzione privata in Abruzzo, e’ condivisa dalle stesse
amministrazioni pubbliche con le quali e’ stato previamente
concertato il presente documento allo scopo di pervenire alla
realizzazione di quella integrata e articolata “rete di sicurezza” di
cui si e’ detto precedentemente. Si e’ ravvisata, percio’, l’esigenza
che la concessione di contribuzioni economiche venga “incernierata”
adeguatamente con le sottostanti pattuizioni privatistiche e, su tale
piano, sia assistita da garanzie che corrispondano alla coerenza di
tale disegno.
Pertanto, e’ necessario che le amministrazioni concedenti
verifichino, nell’ambito delle procedure pubblicistiche connesse al
riconoscimento delle contribuzioni economiche in discorso, che nei
contratti di appalto venga inserita, oltre alla specifica clausola di
tracciabilita’ finanziaria, una specifica clausola antimafia(11) in
base alla quale:
– il privato risulta legittimato ad attivare la risoluzione del
contratto ex articolo 1456 c.c. nel caso in cui nei confronti
dell’appaltatore venga emessa un’informazione prefettizia
interdittiva tipica;
– l’appaltatore si impegna ad inserire nei contratti con eventuali
subappaltatori clausole risolutive espresse la cui attivazione e’
collegata all’emissione di un’informazione prefettizia interdittiva
tipica nei confronti della propria controparte. L’appaltatore si
impegna, altresi’, ad interrompere immediatamente rapporti di
approvvigionamento con fornitori della filiera, ivi inclusi i
soggetti incaricati di trasporti, noleggi, smaltimento di materiale
da costruzione e di opere di demolizione, che siano colpiti da
informazione antimafia interdittiva ovvero da provvedimento di
cancellazione da una delle white list istituite in applicazione delle
linee guida del 12 agosto 2010. In proposito, e’ bene ricordare che
la grave violazione delle procedure di tracciamento, consistente
nell’eseguire la transazione senza avvalersi degli intermediari
bancari o postali, e’ suscettibile di determinare, alla stregua delle
indicazioni fornite con le citate linee guida del 12 agosto 2010
(p.54), la cancellazione da una delle white list. Si ravvisa,
pertanto, l’opportunita’ che, per una coerenza di sistema,
l’inosservanza grave delle procedure di tracciamento venga valutata
ai fini del rilascio di informazioni a carattere interdittivo a
carico di qualsivoglia operatore che non sia iscritto negli elenchi
prefettizi.
———
(11) Si avverte ‘che tale clausola e’ stata introdotta
nello schema di contratto-tipo, disponibile sul sito
www.commissarioperlaricostruzione.it

9.3 E’ opportuno chiarire che l’introduzione della clausola suddetta
non determina, ne’ in capo al soggetto privato appaltante, ne’ in
capo all’impresa appaltatrice per quanto riguarda i rapporti a valle,
l’obbligo di richiedere il rilascio di alcuna documentazione
antimafia alla Prefettura competente(12). Per cio’ che riguarda
l’impresa appaltatrice vale qui rilevare come l’obbligo in questione
sia peraltro escluso nel caso in cui il fornitore o il subcontraente
risulti iscritto in uno degli appositi “elenchi di fornitori e
prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento
mafioso”, istituiti presso le Prefetture di L’Aquila, Teramo e
Pescara.
———
(12) Quanto affermato nel testo fa salvi i casi in cui
l’impresa aderente al Protocollo di legalita’.
Confindustria, nelle fattispecie sopra soglia evidenziate
nel paragrafo 9.1, abbia assunto un preciso impegno
obbligandosi alla preventiva richiesta di documentazione
antimafia. Cio’ va, tuttavia, necessariamente contemperato
con il criterio di funzionamento delle white list, che
prescinde dalla richiesta di informazione prefettizia, in
quanto i relativi accertamenti sono da considerarsi
incorporati nella stessa iscrizione dell’operatore
economico.

Si conferma, per i rapporti contrattuali in corso, l’indicazione
fornita con riguardo alla clausola di tracciabilita’ finanziaria,
laddove e’ stata suggerita l’opportunita’ che l’integrazione
contrattuale volta a rendere traducibile nel regolamento tra le parti
gli effetti dell’eventuale interdittiva antimafia sia oggetto di’
un’autonoma pattuizione in forma scritta, da portare a conoscenza
dell’amministrazione concedente a cura e nell’interesse dello stesso
beneficiario.
Nei casi in cui l’iniziativa del privato per l’adeguamento del
rapporto contrattuale con il proprio appaltatore non vada a buon fine
per l’indisponibilita’ dell’impresa, sussiste l’interesse pubblico a
darne informazione alla Prefettura competente. Qualora, infatti, si
tratti di impresa che aderisce al Protocollo di legalita’ con
Confindustria, piu’ volte citato, e’ palese l’esigenza che la
circostanza venga segnalata, per il tramite della stessa Prefettura,
alla Associazione territoriale di appartenenza dell’impresa,
quantomeno per le valutazioni e le conseguenti misure di natura
autoregolamentare.
Valgono, poi, in proposito le osservazioni svolte al paragrafo 8.1,
in merito all’interesse del privato di attivare, nei casi in
discorso, i rimedi rescissori necessari in presenza
dell’impossibilita’ di proseguire i lavori e di portare a termine il
“programma contrattuale”.

Indicazioni relative all’indirizzo dell’attivita’ di controllo

10. Si e’ appena detto al paragrafo precedente come non occorra che
il privato o l’impresa richiedano formalmente alla Prefettura
competente il rilascio di informazioni antimafia. Tale indicazione
tiene conto e tende a valorizzare “risorse di sistema” che rendano
piu’ fluidi i percorsi amministrativi e, al tempo stesso, sgravino i
privati da oneri non necessari. Infatti, con l’allegazione del
contratto di appalto, l’amministrazione concedente e, per l’effetto,
il sistema di gestione pubblica delle domande di contributo
economico, che fa perno anche sul data-base della Struttura Tecnica
di Missione, viene in possesso dell’elemento informativo necessario
all’attivazione della fase di controllo- consistente
nell’identificazione dell’impresa che ha assunto l’appalto- ed e’ in
ogni momento in condizione di corrispondere ad esigenze informative
espresse dalle strutture e dagli organismi deputati: Gruppo
Interforze, GICER, Centro Operativo DIA, ecc.
Per cio’ che attiene poi ai partners economici dell’appaltatore, in
particolare ai fornitori e prestatori di servizi cosiddetti
“sensibili”, il problema tende ad essere trasferito e risolto a
monte, e cioe’, come si e’ rilevato, attraverso l’istituzione delle
white list.
Vi e’ poi una valutazione di fondo, che attiene alla “sostenibilita’
amministrativa” di un sistema che imperniasse la fase dei controlli
antimafia e ne facesse discendere l’attivazione dalle migliaia di
richieste di informazioni provenienti dalle minuscole “stazioni
appaltanti” in cui sarebbero costretti a trasformarsi, loro malgrado,
i privati che hanno in gestione i singoli interventi di
ricostruzione. Sono del tutto evidenti i rischi di entropia, come
altrettanto evidente e’ il disagio che gli stessi diretti interessati
finirebbero col subire senza un reale beneficio di sistema.
10.1 Su un piano collaterale vi e’ poi da considerare la necessita’
che l’attivita’ di controllo, onde non risultare dispersiva a fronte
della notevole dimensione e complessita’ dell’impegno, concentri i
suoi sforzi su specifici filoni d’interesse collegati alla
possibilita’ che i lavori della ricostruzione attraggano il
prevedibile interesse delle consorterie criminali, determinando
tentativi di inserimento perseguiti attraverso sofisticate forme di
schermatura giuridico-finanziaria di difficile rilevazione.
In questo quadro appare giuocare un ruolo decisivo e strategico
l’attivita’ di intelligence investigativa che nel modello Abruzzo
resta sostanzialmente affidata al Gruppo Interforze Centrale per
l’Emergenza e Ricostruzione (GICER), che opera in stretto raccordo
con la Sezione Specializzata di questo Comitato istituita presso la
Prefettura di L’Aquila.
In particolare il GICER, in forza del decreto ministeriale istitutivo
del 3 settembre 2009., svolge compiti di monitoraggio e di analisi
delle informazioni concernenti, tra l’altro, ai sensi dell’articolo
5, comma 2, lettera d), i trasferimenti di proprieta’ di immobili e
di beni aziendali, al fine di verificare eventuali attivita’ di
riciclaggio ovvero concentrazioni o controlli da parte di
organizzazioni criminali. Tale attribuzione del GICER appare
suscettibile di interessante sviluppo, ove si pensi che le attivita’
di ricostruzione possono indurre il rischio sia di forme di
migrazione da parte di imprese a partecipazione criminale, dirette ad
acquisire nel business delle ricostruzione consistenti spazi di
mercato, sia di interferenze mafiose nel capitale sociale di altre
compagini aziendali attraverso mimetiche iniziative finanziarie.
E’ evidente che questo specifico filone di attivita’ presuppone un
attento monitoraggio dei subentri negli organi sociali, nella
titolarita’ delle imprese individuali, ma soprattutto nelle quote
sociali, essendo, come noto, la struttura della societa’ di capitali
quella che meglio consente la “spersonalizzazione” dell’apporto
societario di origine criminale.
10.2 Si e’ detto della necessita’ di considerare la sicurezza
antimafia parte di un concetto piu’ ampio, all’interno dei quale si
collocano anche forme collaterali di controllo su aspetti concorrenti
della sicurezza.
Vi sono, infatti, ambiti nei quali i comportamenti illegali o di
grave irregolarita’ posti in essere dall’impresa determinano non solo
lo scadimento del profilo reputazionale e un’attenuazione
dell’elemento fiduciario, ma possono senz’altro essere considerati
sintomi rivelatori di una piu’ grave compromissione dell’impresa.
In tali casi gli accertamenti intervenuti possono rivelarsi in un
ampio quadro di analisi sintomatici e significativi anche sul piano
dell’antimafia, nel senso che su di essi puo’ oggettivamente fondarsi
il giudizio probabilistico circa il fatto che l’impresa, in maniera
anche indiretta, sia condizionata dalla criminalita’ o sia da
considerarsi strumentale rispetto ad interessi ed attivita’
criminose.
Appare opportuno richiamare in proposito la disposizione di cui
all’articolo 5 del d.m. del 14 marzo 2003, secondo la quale le
attivita’ di monitoraggio’ dei Gruppi Interforze si avvalgono degli
esiti degli accessi ispettivi sui cantieri per la verifica del
rispetto della normativa in materia di lavoro, nonche’ delle misure
relative alla sicurezza fisica dei lavoratori.
In quest’ottica e’ da considerarsi irrinunciabile, ai fini
dell’accertamento di situazioni di inquinamento mafioso, l’apporto
informativo proveniente dalle ispezioni in situ.
In considerazione dell’ampiezza e complessita’ di siffatta attivita’
di controllo, si ravvisa l’utilita’ di istituire una forma di
sussidiarieta’ tra i Gruppi Interforze delle diverse Prefetture
interessate, nel senso che gli accessi ispettivi potranno essere
eseguiti anche in deroga alla competenza territoriale, secondo un
articolato programma di lavoro dei GG.II. che potra’ essere
concordato tra le sedi interessate e, quindi, approvato e reso
esecutivo dal Prefetto della Provincia di L’Aquila in ragione dei
compiti di coordinamento e di indirizzo unitario conferitigli
dall’articolo 16, comma 1, del d.l. 39/2009, convertito dalla legge
77/2009.
10.3 Nelle linee guida del 12 agosto 2010 sono contenute disposizioni
di carattere derogatorio della competenza territoriale, secondo le
quali l’esito finale degli accertamenti che portano al rilascio delle
informazioni di cui all’articolo 10 del d.P.R. 252/1998 viene
accentrato e devoluto al Prefetto della Provincia di L’Aquila, in
considerazione del quadro piu’ ampio di elementi di cui detta
Autorita’, che e’ al centro del “modello Abruzzo”, e’ in grado in
effetti di disporre.
Nel confermare tale linea di indirizzo, si coglie l’occasione per
fornire alcune puntualizzazioni che tendono ad evitare discrasie
applicative.
In effetti con il “modello Abruzzo” il procedimento di rilascio delle
informazioni risulta, per cosi’ dire, sottoposto a una forma di
scansione in due fasi(13): la prima tende a verificare
l’insussistenza delle condizioni ostative di cui all’art.10 citato,
comma 7 lettere a) e b), e consiste nel riscontro dei dati SDI
corroborato dalla consultazione, da parte delle Forze di polizia,
delle risultanze del casellario giudiziario e dei carichi pendenti;
l’ accertamento dell’insussistenza di cause ostative riconducibili
alle citate disposizioni e’ condizione sufficiente per il rilascio di
una “liberatoria”; la seconda tiene conto della maggiore complessita’
degli accertamenti ex lettera c) del citato art.10; qualora tali
accertamenti risultino ancora in corso, come frequentemente accade,
il rilascio della “liberatoria” di cui si e’ detto non e’ conclusivo
dell’intero iter, ma rappresenta, piuttosto, un primo step
procedimentale.
———-
(13) La scansione in due fasi del procedimento di
accertamento ha finalita’ acceleratorie; pertanto, laddove
si valuti che non emergono elementi sintomatici meritevoli
di approfondimento ex lettera c) dell’art.10 d.p.R.
252/1998, viene a scemare la necessita’ pratica di tale
distinzione; in tali evenienze; al contrario, si valutera’
di rilasciare un’informazione antimafia che rappresenti
esaustivamente i diversi momenti dell’accertamento (cfr.
linee guida del 12 agosto 2010, S.O. n.187 della GURI,
pagina 12). Peraltro, il rilascio di una informazione
antimafia “liberatoria” non determina, a fronte di nuove e
diverse risultanze, alcuna consumazione del potere di
accertamento del prefetto.

L’accentramento operato con la direttiva del 12 agosto 2010 riguarda
entrambe le fasi indicate; sicche’, il Prefetto di L’Aquila, sulla
scorta degli elementi forniti dalla Prefettura in cui ha sede
l’operatore economico sul conto del quale e’ in corso l’accertamento,
provvedera’ ad emettere anche la cd. “liberatoria” provvisoria. Si
raccomanda che la Prefettura referente trasmetta celermente gli
elementi di cui sopra informando il Prefetto di l’Aquila se siano in
corso accertamenti ex lettera c) dell’art.I O citato e sulla scorta
di quali elementi, avendo cura di coinvolgere immediatamente in tali
specifici approfondimenti il competente C.O. della DIA al fine di
realizzare la piu’ completa condivisione del materiale informativo.
Si raccomanda, altresi’, che con la trasmissione degli ulteriori
elementi la Prefettura referente rimetta una propria valutazione
circa il grado di significativita’ e la pregnanza degli elementi di
carattere indiziario, fermo restando che la determinazione conclusiva
rimane in capo al Prefetto di L’Aquila in ragione di una visione piu’
completa e panoramica del materiale informativo.
E’ proprio in forza di tale considerazione che il Prefetto di
L’Aquila potra’ anche valutare se risponda ad opportunita’ il
rilascio della “liberatoria” quando si siano gia’ evidenziati
elementi ancora suscettibili di affinamento e tuttavia tali da
rendere plausibile che la seconda fase di accertamento possa
concludersi con l’emanazione di un provvedimento interdittivo.

Considerazioni conclusive

11. Il sistema di controllo descritto si impernia sul coordinamento
orizzontale delle Istituzioni pubbliche e degli altri soggetti
coinvolti, tra i quali, per le motivazioni esposte, assumono
particolare rilievo le Associazioni imprenditoriali e le OO.SS. di
categoria per l’azione sinergica e la collaborazione che possono
senz’altro offrire sotto molteplici aspetti, e in particolare.
– nella divulgazione e conoscenza delle linee guida e delle best
practices indicate;
– nel prestare assistenza e consulenza, attraverso le loro
articolazioni territoriali alle imprese che ne facciano richiesta
(eventualmente istituendo punti di customer care accessibili anche
telematicamente) e, in particolare, nel dare supporto alle MI che
abbiano difficolta’ di gestione degli adempimenti loro ascritti,
soprattutto relativi al rispetto delle procedure di tracciamento
finanziario;
– nella sensibilizzazione delle imprese affiliate, al fine di
orientare le scelte dei propri partners commerciali ai criteri di
responsabilita’, affidabilita’ e sicurezza che sono stati menzionati
nel presente documento;
– nell’incrementare l’attenzione verso la “qualita’ globale”
dell’opera, che e’ in stretta correlazione con i processi di
controllo della qualita’ dei materiali da costruzione, della
sicurezza fisica del cantiere, della trasparenza e regolarita’ delle
attivita’ di reclutamento della manodopera, dell’osservanza della
normativa contributiva, assicurativa e fiscale.
Appare evidente che le attivita’ di controllo congegnate secondo un
modello di “rete integrata” presuppongono un monitoraggio degli
effetti in grado di indirizzare i processi secondo gli obiettivi
indicati e, all’occorrenza, di promuovere la reingegnerizzazione di
talune fasi in relazione alle criticita’ evidenziatesi in sede
applicativa.
Si delinea, pertanto, una forma di policy dei controlli antimafia ad
andamento ciclico, che vede interessata principalmente la Sezione
Specializzata di questo Comitato nelle sue peculiari funzioni di
“cabina di regia” in grado di:
– effettuare valutazioni periodiche sull’impatto delle disposizioni
impartite con il presente documento e, in generale, sulla
funzionalita’ del sistema di controllo;
– proporre, in base a tale metodologia di lavoro, i correttivi e le
integrazioni che si ravvisino necessari, anche apportando, in caso di
urgenza, ogni utile miglioramento, informandone questo Comitato;
– sviluppare rapporti di collaborazione con le Associazioni
territoriali rappresentative delle imprese interessate ai lavori di
ricostruzione e con le OO.SS. di categoria al fine di incrementare
con tali soggetti il legame fiduciario e di migliorare,
conseguentemente, la loro partecipazione attiva alla funzionalita’
generale del sistema di controllo.
Si conferma, infine, l’esigenza che tale articolato sistema di
controllo venga adeguatamente sorretto in termini di risorse
strumentali e umane, in ragione dello sforzo organizzativo e
amministrativo che verra’ richiesto ai vari soggetti delle attivita’
di controllo, e, in primis, alla Prefettura della provincia di
L’Aquila anche in considerazione dei compiti di coordinamento e
indirizzo unitario che le pertengono in materia per disposto
legislativo.

MINISTERO DELL’INTERNO – COMUNICATO – Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di Coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009

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